[수도권이전문제]신행정수도건설을 통한 국토균형개발 가능성 (국토개발연구원)

 

Ⅰ 서론

 1. 연구의 배경 및 목적

  (1)연구의 배경
 최근 노무현 대통령의 대선 선거공약이었던 '신행정수도건설'이 쟁점이 되고 있다. 당시 노모현 대통령 후보는 수도권과밀문제를 언급하며 행정수도를 충청권으로 이전한다는 공약을 내세웠었다. 2003년 발족된 '신행정수도건설추진위원회'는 지난 1년간 신행정수도건설에 대한 다양한 조사, 분석 작업을 하였으며 최근 건설 후 파급효과와 신행정수도건설 추진일정 까지 각종 언론에 발표를 하였다. 한편 서울시의 이익단체들이 신행정수도건설의 대한 위헌 소송을 준비하는 등 이해당사자들 간의 대립이 발생하고 국민전체의 관심이 집중되고 있다.

 

  (2)연구의 목적
 수도권 문제를 분석해보고 이슈화되고 있는 '신행정수도건설'의 내용을 파악하고 '신행정수도건설'을 통한 국토균형개발이 가능한지를 분석하는 것이 본 연구의 목적이다.
 
2. 연구의 범위 및 방법

 

  (1)연구의 범위
 ▷신행정수도건설 계획의 내용
 ▷신행정수도건설 계획을 도시기능, 경제, 정치적 측면 3가지 영역으로 나눠서 분석

 

  (2)연구의 방법
 ▷관련문헌, 보고서, 통계자료, 인터넷자료를 통한 국내외 문헌자료 분석

 

Ⅱ 본론

 

 1. 수도권과밀문제

 

 노무현 대통령의 선거 공약이었던 '신행정수도건설'이 최근 쟁점과 되고 있다. 수도권을 이전해야 할 만큼 수도권이 지니고 있는 문제는 무엇인지 알아보았다.
 서울을 위시한 수도권은 국토면적의 11.8% 정도를 차지하고 우리나라 전체 인구의 46.6%, GRDP의 57.6%, 제조업체의 56.6%, 예금액의 68.2%, 대학수의 44.8%, 정부 공공청사의 84.8%, 정부투자·출자기관의 85.0%, 100대 대기업 본사의 95.0%, 기업부설연구소 및 벤처기업의 71.2%가 위치하고 있다.
 또, 공공사무 중 8할을 국가사무로 2할을 자치단체사무로 규정해 놓았고 문예진흥기금도 서울에 80%를 투자할 정도로 수도권이 지방에 비해 많은 기득권을 가지고 있는 것이 현실이다. 이러한 수도권의 물리적 성장으로 인해 상대적으로 지방의 성장은 늘지 못하고 감소하는 지역이 있기도 하다.
 또 지방의 수도권에 대한 열등감이 심해져 사회적 갈등을 조장할 단계에 이르렀다. 이렇듯 서울과 지방이란 이분법적 개발은 국토의 균형 발전을 저해한 것이 분명하다.

 

 2. 신행정수도건설 계획안
 
 참여정부는 2003년 4월 신행정수도건설을 위해서 대통령 직속으로 신행정수도건설기획단을 발족시키고 '신행정수도건설 특별조치법'을 제정하여 신행정수도 건설사업의 법적 기반을 마련하였다.
 
  (1)신행정수도건설에 대한 계획.
 2004년 6월 예비후보지 선정
 2004년 12월 최종후보지 확정
 2005년 상반기 토지보상, 개발계획수립
 2007년 하반기 행정기관 신축공사, 아파트 공사 착공
 2012년 상반기 행정기관 이전, 주민 입주 시작

 

  (2)신행정수도의 모습
 행정수도는 ‘상생과 도약’이라는 건설이념 아래 정치ㆍ행정 , 친환경, 인간중심, 문화ㆍ정보도시로 건설된다. 인구는 50만명 정도로 이를 위해 개발가능지 1800만평과 도시성장관리를 위한 외곽 녹지대 500만평 등 총 2300만평 규모로 조성된다. 개발예정지에서 반경 4∼5km에 지정되는 주변지역까지 포함하면 총 5000여만평 규모가 된다. 신행정수도는 기존 도시와 연계된 신시가지 형태가 아니라 독립된 신도시 형태로 개발된다. 이에 따라 시의 경계에서 5Km, 읍의 경계에서 2Km 이상 떨어진 곳을 지정할 계획이다. 수도건설은 토지공사와 주택공사 등 공기업과 민간기업이 함께 참여하고, 기존 신도시와는 달리 국가가 도로 상하수도 등 기반시설비용을 부담한다. 행정수도에는 중앙행정기관이 모두 이전하고, 해당부처와 업무관련성이 높은 일부 소속기관도 함께 이전한다.

 

  (3)건설 후 파급효과
 국토연구원은 2004년 5월 26일 신행정수도건설 후 2020년이 되면 서울의 인구가 현재 천28만명보다 10.7%줄어든 920만명선이 될 것이라고 발표했다. 인구감소를 내용별로 보면 서울에서 수도 이전에 따른 직접적인 고용감소가 2만명, 간접 직종의 고용감소가 13만명 정도가 될 것이라고 발표했다. 국토연구원은 이와 함게 행정수도가 이전되면 2020년 수도권의 하루 교통량은 1.9% , 910만여대가 줄어든 4억6천2백만대로 연간 1조 천 214억원의 물류비용 절감 효과도 있을 것이란 분석 결과를 발표했다.
 5월 30일 행정수도건설추진위원회는 신행정수도를 인구 50만명 규모로 충청권에 건설할 경우 서울의 경우 집값은 1.6%, 땅값은 2.4% 각각 하락할 것으로 예측됐다. 수도권 지역은 서울에 비해 하락세가 덜해 집값은 1.0%, 땅값은 1.5%의 하락률을 보일 것으로 추정했다.
 즉, 정부는 신행정수도건설로 인한 지역발전효과가 있다고 판단하고 있다.

 

 3. 논의점

 

  (1)도시기능 측면
 지금 신행정수도건설위원회에서 계획하고 있는 신행정수도건설은 국가중추기능(입법·행정·사법)을 모두 옮기려는 계획이다. 행정수도의 이전은 크게 두가지로 나눌 수 있는데 국가중추기능을 모두 함께 옮기는 것과 부분적으로 옮기는 것이 있다.
 외국의 사례를 보면 브라질(브라질리아), 호주(캔버라), 파키스탄(이슬라마바드), 캐나다(오타와), 터키(앙카라) 등은 국가중추기능 모두 옮긴 국가들이고, 독일(본, 베를린), 말레이시아(쿠알라룸프르, 푸트라자야), 남아프리카공화국(프레토리아, 케이프타운, 브로엠폰타인) 등은 부분적으로 중추기능을 분담한 국가들이다.
 전자의 경우 수도로서의 기능을 완성했다는 장점과 이전기간 장기화 및 비용 과다, 수도권 주민의 반발이라는 단점이 있다. 후자의 경우 이전 소요기간이 짧고 비용이 저렴하다는 장점이 있고 수도권 분산 효과 미약, 입법부와의 업무연계 미흡이라는 단점이 있다.
 우리나라의 경우 전자의 경우에 속하기에 정부는 이러한 사례를 타산지석 삼아야 할 것이다.

 

  (2)경제적 측면
 정부에서 신행정수도건설에 필요한 비용이 2030년까지 45조 6000억원이라고 발표하였고 그 중에서 정부에서 11조 2000억원 민간에서 34조 4000억원은 민간에서 투자할 것이라고 밝혔다.
 현대경제연구소에서 발표한 우리나라의 국가채무는 2003년말 기준 현재 165조원을 넘어섰으며 2006년엔 200조원을 돌파할 것으로 전망되고 있다. 이렇게 국가채무가 높아지고 있는 상황에서 정부는 신행정수도건설외에 통일비용, 국방비증가까지 각종 국책사업에 의해 위기를 초래할 수도 있는 상황에 직면하고 있다.
 IMF를 겪은 우리는 국가채무비율이 높아지면 어떤 위험이 닥치는지 잘 알고 있다. 만약 경기가 더욱 나빠진다면 국가에 재정이 없기 때문에 정부사업을 통한 고용창출 등 각종 재정정책을 펼 수 없게 된다.

  (3)정치적 측면
 신행정수도건설이란 이 계획 자체가 대선과 총선의 공약이었기 때문에 이 계획안은 정치적 계획이라 할 수 있다. 참여정부는 대선, 총선 공약이었던 신행정수도건설을 지킴으로 정당의 정당성을 인정받으려고 하고 있다. 하지만 이 계획이 너무 급진적으로 이루어져가고 있다는 주장이 있다. 한 나라의 수도를 옮기는 작업을 더욱 신중하게 생각해야한다는 주장이다.
 또, 꼭 충청권으로 이전해야하는 것에 대한 의문의 주장도 있다. 충청권은 경부고속도로 등 이미 국토개발의 축을 형성하고 있는 곳이기 때문에 지역발전을 파급시킬 거점이 아니고 한반도 통일시대를 생각지 못한 즉, 거시적인 계획이 아니라는 주장도 있다.

 

 4. 신행정수도건설 계획안의 문제점과 대책

 

  (1)국론분열의 가능성
 신행정수도건설 계획 자체가 정치공약이었기 때문에 정치에서 자유로울 수 없는 계획이다. 국가중추기능을 모두 옮긴다는 점에서 기존 수도권 주민들과의 마찰이 예상된다. 실제로 정부와 서울시 간 마찰이 생기면서 시민단체인 '수도이전 반대 국민포럼'은 '헌법소원 대리인단'을 구성해 조만간 헌법소원을 낼 예정이라고 밝혔다.
 또, 위에서 언급한 것 같이 국가적 경제위기 상황의 정황을 볼 때 모든 국민들과 정치권의 지지를 받을 수 있을지도 의문이다. 최근 국민투표에 붙여야 한다는 여론에 신행정수도건설추진위원회는 적법절차를 거쳤기에 국민투표는 타당하지 않다는 발표를 하였다.
 이 계획은 국민투표까지는 필요 없을지 모르겠으나, 국민적 합의와 정치적 지지가 필요한 계획이다. 정부는 선거공약이었다는 것을 이유로 국민여론과 생각이 다른 정치세력의 의견을 간과하면서까지 추진해야 할 계획인지 아닌지를 생각해 볼 필요가 있다. 아울러 정부는 국민적 합의를 이끌어내고 정치권의 지지를 받을 만큼 설득력있는 논리적 정책을 국민과 정치권에 제시해야 할 것이다.
 
  (2)경제적 문제
 국가채무비율이 높아진다는 보도가 아니더라도 현재 국가전체 경제상황은 호전되지 못하고 있다. 중국의 각종 원자재 구입에 따른 세계전체의 원자재 가격 상승, 거기에 중동의 정치적 상황 때문에 원유가격이 상승하는 등 우리나라 제조업의 실적부진, 내수시장의 끝없는 불황 등으로 국민들은 제2의 IMF를 우려하며 정부의 경제정책에 귀추를 주목하고 있다.
 이러한 어려운 상황에서 정부는 신행정수도건설 외에도 통일비용, 자주국방비증가에 의해 국가채무비율이 높아질 수밖에 없는 딜레마에 빠지고 있다.
 정부는 신행정수도건설에 대한 정책이 국가 전체의 경제성장에 미시적, 거시적으로 얼마나 보탬이 될 정책인지 각종 전문가들의 의견과 국민의 의견을 수렴하여 다시 한번 판단해 보아야 할 것이다.

 

  (3)정치적 문제
 '참여정부'는 '국민의 정부'에서 북한에 대해 펼쳤던 '햇빛정책'을 계승하고 있다. 이 정책은 우리 정부가 북한에 대해 관대한 마음을 열어 교류·협력하여 북한의 마음을 열게 한다는 통일정책이다. 이런 '햇빛정책'을 계승한 참여정부가 충청권에 신행정수도를 입지하려는 것은 정책과 행정수도입지선정간의 모순을 보이는 것이라고 생각한다.
 한반도 통일 시대를 바라보는 이 시점에서 그리고 통일을 적극적인 교류로 이뤄내려는 정부의 정책과는 맞지 않는 입지 선정이라는 얘기다. 만약 가까운 장래에 통일이 된다면 행정수도 이전에 대한 논의가 다시 한번 등장 할 수도 있을 것이다. 물론 행정수도가 한 국가지리상 가운데에 입지 해야한다는 논리는 아니다. 하지만 통일이라는 특수한 상황에서 행정수도 입지의 문제는 분명 민감한 논쟁점이 될 소지가 높다.
 정부는 대선과 총선에서 공약으로 제시되었던 정책을 반드시 지켜 정당의 정당성을 확보하는 것보다 국가전체의 안정이 더욱 중요하다는 것도 생각해야 할 것이다.

 

  (4)도시기능 이동에 대한 문제
 신행정수도가 충청권에 건설된다면 충청권의 인구증가에 의한 고용창출, 지역경제 성장 등이 이루어 질 것이고 수도권의 과밀문제가 조금 해결될 것이다. 하지만 이것을 지역균형개발이라고 보기는 힘들다. 왜냐하면 그 지역개발효과가 충청권에 머물 것이기 때문이다.
  국가중추기능인 입법·사법·행정 이 삼권이 충청권으로 이동하는 것은 단순한 공간적 이동이다. 기존 수도권에서 충청권으로 도시기능이 이동한 것이다. 이것으로는 국토의 균형 개발을 꾀할 수 없다.
 기존 수도권의 문제는 지방에 관련된 정책의 결정 및 집행권을 중앙정부로부터 받지 못했기 때문이었다. 단순하게 행정수도의 공간이 옮겨졌다고 모든 불균형의 문제가 해결되는 것이 아니다. 그것은 장소 바뀐 수도권을 다시 만드는 것에 불과하다.
 정부는 국토의 균형발전을 위해 행정수도의 장소적 이동에 연연하지 말고 지방에 관련된 정책의 결정권·집행권을 지방으로 옮겨주어 각 지방자치단체를 중심으로 한 국토의 균형발전을 도모해야 할 것이다.

 

Ⅲ 결론

 

 행정수도를 옮겨야 할 정도로 우리나라의 수도권과밀문제와 국토 불균형성장문제는 심각하다. 만약 행정수도를 옮긴다면 수도권과밀문제가 조금 해결되고 충청권 지역의 개발이 이루어 질 것이다. 

 

 그러나 그것이 모든 국토균형개발의 해결책이 되지는 못한다. 정부는 수도권 이전을 둘러싼 이해단체 간의 대립을 완화해야하고 국가적 경제위기를 감안하여 계획을 판단하고 한반도 통일 시대에 걸맞게 정책을 내세워야 할 것이다. 즉, 국민 전체에게 설득력있는 논리적 정책을 제시하여 범국민적 합의를 이끌어 내어야만 한다.

 

 마지막으로 정부는 국가중추기능의 공간적 이동으로 국토균형발전을 이끌어내지 못한다는 한계를 인식하고 가장 근본적인 국토 불균형발전의 대책인 중앙정부에서 각 지방자치단체로의 지방에 관련된 정책의 결정권·집행권을 옮김으로 지방자치단체에 의한 국토균형발전을 도모해야 할 것이다.